城市住宅小區供水抄表到戶的困惑及解決路徑
作者:黃奇璞 來源:中國供水節水報
一、城市住宅小區供水抄表到戶問題已成為社會的熱點
由于歷史原因，全國所有城市都存在著相當部分的住宅小區其供水并不是由供水企業直接向最終用戶抄表收費的狀況，而是采取向物業管理單位或物業代管單位實行總表抄收的方式。由于物業管理單位或物業代管單位對住宅小區進行的供水抄表收費工作沒有統一規范，導致不論用戶用水違章與否，如未交或未按時繳交物業管理費、單方認為用戶不服從物業管理等，即動輒采取停水的措施，一度形成物管單位與業主之間相當尖銳的矛盾；由于住宅小區公共供水管網維護不當，小區公共供水設施陳舊以及物業管理水平參差不齊，導致小區內供水漏損率居高不下、水質差、水壓不足，小區用戶怨聲載道；尤其是隨著城市居民的維權意識不斷提高，物業管理單位或物業代管單位擅自將相關非供水費用從水費渠道向小區住戶分攤，導致小區內用水單價遠遠高于政府物價行政主管部門公布的居民水價等等，城市住宅小區用戶要求由供水企業直接抄表收費的呼聲日益高漲，并逐步成為全國所有城市政府不得不面對的群眾熱點難點問題之一。
以珠海為例，截止至2002年底，珠海主城區尚有394個住宅小區是由供水企業采取總表抄收水費的方式，其對應的小區住戶分表達96200戶，約占主城區用戶水表總量的55%。由于總表后的住宅小區內部公共供水管網維護不當，該更新的設施未能及時得到更換，漏損嚴重，總表與分表之間的計量差額高達20%。物業管理單位的管理行為沒有統一規范，大部分住宅小區的到戶水價比政府物價行政主管部門公布的居民水價標準高出10%以上，甚至達60%。
歷史遺留的問題尚未得到有效解決，《住宅小區供水抄表到戶的施工標準及驗收規范》又未能及時出臺，導致新的問題不斷出現。
2003年6月8日，國家正式頒布《物業管理條例》，并于2003年9月1日起施行，《條例》明確要求供水企業必須向最終用戶抄表收費。《條例》的正式實施，不僅對珠海，而且對全國所有城市，就如何解決住宅小區由供水企業直接抄表到戶的問題均提出了嚴峻的挑戰。這已經不單純是供水企業的一個企業行為，而是關乎千千萬萬老百姓民生的一個群眾根本利益問題，它既考驗著全國所有城市的供水企業，同時還考驗著全國所有城市的人民政府。
二、由供水企業向最終用戶抄表收費的困惑
依據《物業管理條例》，由供水企業向最終用戶實施直接抄表收費，是行政法規為供水企業設立的一項法定義務。因此，供水企業應該對最終用戶的水質、水壓以及服務負有直接責任。為確保該項義務的全面履行，供水企業必須以住宅小區內的公共供水設施，包括管網、二次供水加壓泵房、屋頂水箱或地下水池及其他相應的附屬設施進行接收并予以改造為必要的實施前提。由此，產生出以下困惑（注：本文寫于去年12月，當時尚未頒布《物權法》）：
（一）盡管《物權法》尚未頒布，但住宅小區內的公共供水設施及相應附屬設施，屬于住宅小區所有業主的公共財產是不容置疑的，其產權理所當然歸住宅小區所有業主共同擁有。因此，對于這些小區業主共同擁有的私有財產，不管是政府，抑或是供水企業都無處置權。但是，如果住宅小區內的公共供水設施及相應附屬設施不移交給供水企業，則供水企業將無法對其進行改造和維護，從而導致供水企業在客觀上難以承擔對最終用戶的供水水質、水壓以及服務直接負責的責任。
（二）要實施對所有住宅小區內的公共供水設施及相應附屬設施進行改造、維護和管理，其對應的費用非常巨大。《物業管理條例》對此費用如何投入、由誰投入并沒有明確，其配套的《小區專項維修資金籌集、使用和管理辦法》亦未出臺。據供水企業初步測算，僅僅是對上述珠海市主城區內的394個住宅小區進行區內公共供水設施及相應附屬設施改造，其總投入接近1億元人民幣。如果全部由供水企業承擔，以供水企業現有的收支能力則是無法承受的；如果由住宅小區業主共同分擔，業主則認為此類改造應屬于開發商的責任；如果由開發商負責，而現實的情況是，大部分住宅小區已找不到開發商，即使找到，開發商認為由其負責沒有相應的法律依據。
（三）供水衛生安全問題已逐漸引起老百姓的高度關注，尤其是二次加壓供水的屋頂水箱清洗問題，近期又成為老百姓和媒體關注的焦點。供水企業曾經提出的產、供、銷(至最終用戶)，建、管、修“一條龍”終身服務的思路，一度因為“壟斷”的理由被“封殺”�！段飿I管理條例》的頒布施行，供水企業必須向最終用戶抄表收費，即產、供、銷至最終用戶的“半條龍”終身服務責任已由行政法規明確設定為供水企業應盡的一項義務；那么，為了確保供水企業在結果上真正承擔起對最終用戶的水質、水壓以及服務的責任，可否亦由行政法規將建、管、修另“半條龍”的終身服務責任同樣設定為供水企業應盡的一項義務？當然，設定這一義務的履行過程應該保證公開、公平、公正。
三、解決該問題的幾點建議
（一）城市住宅小區業主委員會或全體業主共同把小區內的公共供水設施及相關附屬設施委托給供水企業進行改造、維護和管理。換言之，由于住宅小區內的公共供水設施及相關附屬設施的產權歸屬小區內的所有業主共同擁有，若沒有產權人的委托，供水企業無權進入小區內對小區公共供水設施及相關附屬設施進行改造、維護和管理，否則，侵犯了公民的私有財產權，供水企業存在違法的風險。從另一個角度，住宅小區全體業主也可以委托社會上的專業中介服務機構對小區內的公共設施(當然包括公共供水設施)進行改造、維護和管理。由此，供水企業與社會上的專業中介服務機構可以形成競爭態勢，住宅小區的業主則可以實現“擇優委托”。當然，“擇優委托”的實現可能涉及到《物業管理條例》的修改和完善。
（二）按照“誰投資、誰受益”的原則，城市住宅小區內的公共供水設施改造、維護及管理的費用理應由小區全體業主共同承擔，即便是開發商先期投資建設或改造，但最終將體現在房價上，即結果仍是小區業主負責；相關的維護及管理費用，則應從小區專項維護資金中列支。珠海市政府及供水企業已承諾在2007年年底前完成珠海市主城區所有小區供水抄表到戶的接收改造工作，其相關改造費用列入供水企業的成本，并于2005年在依法召開的自來水價格調整聽證會上獲得通過。這在《物業管理條例》的相關配套法規未出臺及完善之前，不失為解決歷史遺留問題的一條較好的路徑。國內其他城市亦有類似做法，也有城市采取“財政、供水企業、開發商或業主共同籌資”解決住宅小區供水抄表到戶改造資金問題的方法。
（三）通過過程的公開、公平、公正以保證結果的公平、公正，將所有城市住宅小區的公共供水設施，其建、管、修的終身責任同樣以行政法規的形式設定為供水企業的法定義務。城市住宅小區的供水水質、水壓、水損率等基本服務指標的達標保證，主要取決于住宅小區內的公共供水設施的材料質量、施工標準和維護水平。如果將建(施工)、管(管理)、修(維修)的責任設定為供水企業的終身責任(即法定義務)，只要任一環節出了問題，供水企業必須分清責任負責到底并限時解決，這樣，則有理由相信實現住宅小區的供水水質、水壓、水損率等基本服務指標達到安全優質這一結果是可以得到保證的。為了避免“壟斷”的嫌疑，建、管、修的任一過程必須做到公開、公平、公正。如何實現過程的“三公”仍屬技術性的范疇，在制定相應的法規時完全可以采取技術措施加以解決。亦同樣，法規可以設定允許投資商或全體業主“擇優選擇”建、管、修的其他社會中介服務機構，此種情形下，其責任則不一定是由供水企業單方面終身承擔，或者說其他社會中介服務機構難以承擔終身責任。
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